Un code fédéral unique pour la construction modulaire : Ce que cela pourrait signifier pour l'industrie
A propos de l'auteur : Tom Hardiman est le directeur exécutif du Modular Building Institute.
On m'a récemment demandé ce qu'il faudrait faire pour que le secteur de la construction modulaire atteigne 10 %, voire 15 %, de toutes les nouvelles constructions. Commençons par ceci : nous y arrivons ! Il y a sept ans, la construction modulaire volumétrique représentait 2,14 % de la valeur de toutes les nouvelles mises en chantier en Amérique du Nord (à l'exclusion des maisons individuelles). Pour la fin de l'année 2022, MBI a calculé que ce chiffre était de 6,03 %, soit près du triple de la part de marché de 2015. Ce chiffre n'inclut pas les maisons modulaires unifamiliales, ni les maisons à code HUD, les maisons à panneaux ou les petites maisons.
Selon les données de la NAHB, le nombre de maisons modulaires SF aux États-Unis est d'environ 10 000 par an. Nos calculs en 2021 donnaient un chiffre un peu plus élevé, mais ils étaient basés sur moins de données, nous allons donc nous en tenir au chiffre de la NAHB. Si l'on inclut les maisons modulaires unifamiliales (estimées à environ 3 milliards de dollars par an), l'ensemble de l'industrie de la construction modulaire en Amérique du Nord s'élève à environ 20 milliards de dollars par an.
Obstacles à une plus grande adoption de la construction modulaire
Je l'ai souvent dit : tout ce qui concerne l'industrie de la construction a été écrit en partant de l'hypothèse que le bâtiment serait construit de manière "conventionnelle" (c'est-à-dire sur le site). Et chacun de ces aspects représente un obstacle potentiel à la croissance. Un projet de construction modulaire présente des caractéristiques de risque différentes de celles d'un projet traditionnel. Pour de nombreuses personnes, la compréhension et l'atténuation de ces différences constituent un obstacle en soi.
Examinons quelques-uns de ces obstacles.
Marchés publics
Selon le Lean Construction Institute of America, la conception-soumission-construction est la méthode de réalisation de projets la plus répandue aux États-Unis. Dans le cadre de cette méthode, le propriétaire passe un contrat séparé avec un concepteur, qui fournit des documents de conception complets, et un entrepreneur, qui présente l'offre de prix la plus intéressante pour l'exécution de cette conception. Le fabricant modulaire est trop éloigné du processus de conception et de prise de décision dans les projets DBB. Une évolution vers davantage de projets de conception-construction et de livraison intégrée de projets est plus propice à la participation modulaire.
Contrats
Les deux ensembles de modèles de documents de construction les plus couramment utilisés sont AIA Docs et Consensus Docs. Jusqu'à récemment, aucun de ces modèles ne tenait compte des circonstances uniques et du profil de risque associés aux projets modulaires. Au cours des trois dernières années, MBI a travaillé avec Consensus Docs pour développer deux nouveaux modèles de contrat de "préfabrication", les premiers du genre.
Financement
Le profil des flux de trésorerie liés à la construction d'un projet modulaire est peut-être la plus grande différence entre un projet sur site et un projet hors site. Il y a six ans, la Société canadienne d'hypothèques et de logement et Fannie Mae étaient réticents ou refusaient carrément de souscrire des prêts pour des projets modulaires multifamiliaux en raison d'un manque de compréhension de cette différence. Les projets modulaires nécessitent généralement plus de liquidités au départ, car le fabricant (qui agit souvent comme un "super sous-traitant") doit acquérir TOUS les matériaux nécessaires à la construction du bâtiment, y compris la peinture, la moquette et les accessoires. Alors que la construction commence à l'usine, les travaux sur le site progressent à leur rythme habituel.
Les prêteurs procèdent souvent à des tirages sur la base d'un pourcentage d'achèvement des travaux, qui dépend souvent de ce qu'ils voient sur le chantier. Certains prêteurs se sentent mal à l'aise à l'idée d'accorder plus d'argent alors que la majorité des travaux sont réalisés en usine. La garantie du prêt pendant la préfabrication a également été citée comme une préoccupation. Le fabricant modulaire ne devrait pas avoir à supporter les coûts des matériaux jusqu'à l'achèvement du projet. Sous la houlette de l'équipe des affaires gouvernementales de MBI, de nombreux appels et réunions ont été organisés avec la SCHL et Fannie Mae pour les aider à comprendre et finalement à surmonter ces préoccupations.
L'histoire du partenariat entre MBI et le CHMC
- En 2018, la Société canadienne d'habitation modulaire (SCHL) n'a financé aucun projet modulaire.
- Le directeur des affaires gouvernementales de MBI, Jon Hannah-Spacagna, a travaillé avec le PDG de l'époque, Evan Siddal, pour lever cet obstacle et la SCHL a accepté de financer des projets modulaires commerciaux et unifamiliaux.
- En 2020, la SCHL a contacté MBI pour l'aider à lancer l'Initiative pour le logement rapide (ILS). Cette initiative engage 1,7 milliard de dollars pour financer des projets de logements abordables dans tout le Canada, en utilisant uniquement la construction modulaire et en l'espace de 24 mois.
- Le programme RHI a reçu tellement de demandes de qualité que la SCHL a augmenté son financement à 3,2 milliards de dollars pour financer toutes les demandes reçues. Résultat : 10 000 logements ont été construits en 24 mois.
- En 2022, la SCHL a annoncé un troisième cycle de financement pour le programme RHI, qui comprenait un montant supplémentaire de 1,5 milliard de dollars, à compter de 2023.
- Toujours en 2022, la Banque Scotia et la Banque de Montréal se sont associées à la SCHL et ont annoncé qu'elles s'engageaient à verser respectivement 10 et 12 milliards de dollars pour soutenir la construction de logements abordables au cours des dix prochaines années.
- Jon Hannah-Spacagna travaille en étroite collaboration avec les équipes dirigeantes des deux banques pour les aider à définir leurs critères de dispersion sur la manière dont ces fonds seront utilisés. Les deux banques sont encore en train de finaliser ces plans.
Un code pour tous les gouverner... ?
Mais rien de tout cela ne signifie que notre secteur serait mieux loti avec un code fédéral de la construction similaire au code HUD pour les maisons préfabriquées. Il est déjà difficile d'éduquer les responsables des codes et les utilisateurs finaux sur les différences entre les maisons modulaires et les maisons conformes au code HUD. Le fait de retirer les projets modulaires de l'IRC/IBC et de créer un nouveau code fédéral ne ferait qu'ajouter à cette confusion. En fait, je dirais qu'en fin de compte, les maisons modulaires seraient absorbées par le code HUD. Selon moi, l'une des plus grandes menaces pour l'industrie modulaire est que le HUD élargisse son champ d'action pour inclure les projets modulaires.
MBI entretient d'excellentes relations de travail avec l'ICC et continuera à développer des outils et des ressources pour permettre aux responsables des codes de mieux comprendre ce secteur. Ce qui nous amène au point suivant.
Processus d'inspection
Les projets modulaires doivent répondre aux mêmes exigences du code du bâtiment local que leurs équivalents construits sur site - le plus souvent une version de l'IRC ou de l'IBC adoptée par l'État. Étant donné qu'une grande partie de la construction a lieu à l'usine hors site et que les modules de construction arrivent sur le site "fermés" (électricité, plomberie installées et recouvertes de cloisons sèches), il faut mettre en place un processus d'inspection pour déterminer la conformité au code AVANT l'arrivée des modules afin d'éviter les inspections destructrices de l'AHJ local sur le site. Trente-six États et une province canadienne ont mis en place des programmes administratifs détaillant le fonctionnement de la procédure d'inspection. Quatorze États et les autres provinces s'en remettent encore aux inspections locales. Il est impératif que les responsables des codes locaux comprennent comment fonctionne notre industrie, afin de mieux comprendre comment nous inspecter.
Zonage/HOA
Bien qu'il ne s'agisse pas d'un obstacle majeur à la construction modulaire, nous continuons à voir des règlements d'associations de propriétaires (HOA) ou même des ordonnances municipales de zonage qui interdisent les "maisons mobiles, fabriquées et modulaires". Cette situation découle d'idées fausses vieilles de plusieurs décennies et d'une mauvaise compréhension des différences entre les maisons modulaires et les maisons préfabriquées. Je pense que notre pays doit se pencher sur les restrictions de zonage concernant les maisons préfabriquées, mais ce n'est pas mon combat. Je suis certain que les trois fabricants "C", qui contrôlent plus de 80 % de ce secteur, se pencheront sur cette question. Mais c'est une raison de plus pour s'opposer à un code fédéral de la construction modulaire, car nous serions probablement entraînés dans ce débat.
À ces obstacles s'ajoutent
Normes industrielles - Il y a cinq ans, le problème était qu'il n'y avait pas de normes industrielles. Aujourd'hui, il y en a, mais le problème est d'amener davantage d'États à les adopter, en particulier les normes ICC/MBI 1200 et 1205. Ces normes contribueront à rendre le processus d'examen et d'approbation beaucoup plus uniforme, ce qui permettra de réduire les coûts.
Capacité de l'industrie - De manière réaliste, il n'y a tout simplement pas assez d'usines modulaires pour atteindre 15+%. Mais de nouvelles usines sont en train d'être mises en service. Outre le nombre d'usines, les propriétaires d'entreprises doivent investir dans leur personnel et leurs processus afin d'améliorer leur efficacité et leur productivité. Cela permettra d'augmenter la capacité de l'industrie. Il est préférable que l'investissement dans l'industrie soit réalisé par l'industrie. J'ai vu trop de cas où des capitaux extérieurs ont inondé le secteur, cherchant à rationaliser les opérations, à augmenter la rentabilité et à obtenir un retour sur investissement important en cinq ans ou moins.
Manque de soutien gouvernemental - La Société canadienne d'hypothèques et de logement (SCHL) a d'abord refusé de prêter pour des projets modulaires, puis les a approuvés et, enfin, a adopté la construction modulaire pour faire face à la crise du logement. La SCHL a lancé son initiative de logement rapide et l'a financée à hauteur de 1,7 milliard de dollars. Lors de la première phase, les projets devaient être modulaires et terminés en 12 mois.
Après avoir reçu un nombre impressionnant de demandes de projets, la SCHL a ajouté 1,5 milliard de dollars pour le deuxième cycle. Elle a depuis abandonné l'exigence de construction modulaire pour son troisième cycle, mais continue d'exiger que les projets soient finalisés dans les délais (une exigence qui favorise évidemment l'industrie de la construction modulaire). Plusieurs banques privées, dont la Banque Scotia, se sont jointes au mouvement en affectant jusqu'à 22 milliards de dollars à l'initiative en faveur du logement. Une mesure visant à financer le logement à hauteur de 1,5 milliard de dollars a conduit à l'investissement de près de 30 milliards de dollars dans des programmes similaires.
Une telle initiative n'existe pas aux États-Unis. Non seulement notre gouvernement fédéral se noie dans sa propre paperasserie, mais sa solution au problème du logement consiste également à injecter davantage d'argent ou, pire, à mettre en œuvre des programmes contre-productifs, tels que la récente règle visant à étendre les taux de Davis-Bacon (DB) aux usines modulaires.
Comment le gouvernement fédéral américain peut réellement aider
La première étape consisterait pour les politiques du gouvernement américain à "ne plus nuire". Des représentants de MBI rencontreront les leaders du Congrès dans le courant du mois pour discuter de l'impact négatif que la DB aura sur notre industrie. Et nous prévoyons d'intenter une action en justice contre l'USDOL lorsque la règle finale sera publiée.
La deuxième étape consiste à mettre en œuvre des programmes et des politiques qui encouragent une plus grande production de logements abordables. Il n'est pas nécessaire de cibler spécifiquement la construction modulaire. Mais les autorités fédérales pourraient encourager des calendriers plus courts, des pratiques plus durables et des conceptions reproductibles.
Si un dirigeant politique est à la recherche d'un "coup de génie" pour s'attaquer au problème du logement abordable, voici ce qu'il faut en penser :
Pour un milliard de dollars (n'oubliez pas que le Canada a déjà investi 30 milliards de dollars), offrez 10 millions de dollars en déductions fiscales fédérales et en crédits sous forme d'amortissement accéléré/bonifié pour les machines, les équipements ou les biens immobiliers pour toute usine qui s'ouvre ou s'agrandit spécifiquement pour construire des logements à prix abordable. Limitée à 100 entreprises, cette mesure pourrait à elle seule encourager l'emploi de 15 000 ouvriers, ce qui permettrait de construire 40 000 à 50 000 logements abordables par an. Ajoutez des incitations supplémentaires pour l'embauche de femmes, de minorités, de personnes handicapées et de populations historiquement mal desservies. Certes, cela ne suffirait pas à résoudre notre problème de logement, mais c'est un bon pas dans la bonne direction !
Il n'existe pas d'obstacle ou de problème unique qui freine notre industrie. De même, il n'existe pas de solution miracle pour nous aider à nous développer. Il faudra un effort collectif et cumulatif de la part de tous les acteurs de ce secteur.
Je me réjouis de poursuivre ces conversations à mesure que notre secteur continue à se développer.
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